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刘中一:我国托育发展的七十年

时间:2019-10-09   作者:刘中一   来源:中国人口与发展研究中心
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  在人类历史中,将婴幼儿托付给非父母以外的他人或机构进行暂时性照顾的情况并不少见。18 世纪后半期以来,这种将婴幼儿委由他人照顾的做法,在大规模女性外出就业的推动下,逐渐演变成现代托育模式。简单地说,所谓托育是指在现代社会双薪家庭当中,在父母亲照顾缺位的前提下,由他人或机构针对3岁以下婴幼儿完成的日常照顾、卫生督导以及早期生活习惯训练等一系列服务的总称。

  我国托育的建立与发展,是国家意志在妇女与儿童事业方面的具体体现,因此它带有鲜明的政治特点。虽然期间也经历了一些波折,但是经过20世纪50年代的集中发展,到20世纪70年代左右,我国广大城乡地区,基本上都建立起了相对完善的托育服务体系。后来,随着改革开放的深入,在市场经济的冲击下,我国的托育服务体系遭受了严重破坏,在一些城市当中,已经找不到一所公立的正规托育机构。21世纪初期,在我国全面实施二孩政策的推动下,重构托育服务体系又再次回到了我国政府的公共政策工具箱内,并成为相关部门提振生育率的重要配套支持策略之一。回顾我国托育服务发展历史,可以看出其中经历的四次高峰和三次低谷。

  我国托育服务发展的第一次高峰期出现在20世纪50年代中后期到60年代初期,持续时间将近10年。新中国建立之后,在妇女解放运动和社会主义大生产运动两股力量的联合推动下,城乡育龄妇女大规模地走出家庭,走向社会。1952年全国女职工约有150万人,1956年底已达到300万人。由此,也带来了托育服务需求的急剧爆发和托育服务机构的快速增长。在城镇,机关单位、厂矿企业自办托幼机构如哺乳室、托儿所,基层街道兴办托儿站。在乡村,成立了抱娃娃组、农忙托儿所等。据不完全统计,1952年,全国工矿、企业、机关、学校中的托儿所有2738处,在大中城市中建立的街道托儿站有4346处。1954年全国厂矿企业、医院、学校等系统的托儿所已达4003个、哺乳室2670个。1956 年,在第二次妇女儿童福利工作会议上,进一步明确指出妇幼福利工作要以生产建设为中心的总方针,为托儿组织的发展指明了新的方向。会议指出“在农村要以农业合作化为中心,为广大的农村劳动妇女及其子女服务,在城市以服务社会主义工业化及手工业社会主义改造为中心,为女职工、女手工业者,一切国家工作人员及其子女服务” 据统计,1956 年底全国城市各种托儿组织机构约有 26700 多处,收托儿童 125万余名,比 1949 年增加 260 倍。1956 年,农忙托儿组织有了迅速的发展,收托儿童 600余万人。另外,1958 9 月,中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中提出“要求在 35 年内,使大多数学前儿童都能入托儿所和幼儿园。”根据指示,托儿所的发展大大超出了国家经济发展水平。例如,在江苏省的许多地区在一天或两天、三天就突击完成全乡、全社的托儿化,一些地区在 1958 年入托的3岁以下婴幼儿人数甚至比上一年增加了 11 倍多。

  20世纪60年代中后期开始,由于“文化大革命”对此前政府工作路线和方针的全盘否定,全国农业、工业生产形势等全面紧张,人民生活遭遇到了严重的困难。新中国成立以来确立的学前教育策略也被彻底抛弃,城市中的街道托儿所等由群众举办的托儿所和农村的各种形式的幼托组织多数自动解散。在短短的几年之内,我国3岁以下婴幼儿的幼儿园托班入园率和托儿所入托数都急剧降低,据1968年官方公布的数据,全国统计在册的3岁以下婴幼儿入园幼儿数已经快速降至不足200万。

  我国托育服务发展在20世纪的70年代迎来了第二个高峰期。随着拨乱反正工作的进行和经济社会发展的复苏,托育服务也开始重新进入发展的快速轨道。一个明显的标志就是城市当中3岁以下婴幼儿入园率和入托数都开始回升。到1973年以后,我国托育服务发展甚至出现一个“小阳春”。当时,很多城市职业妇女在产假(56天)结束后,就把婴幼儿放入单位举办的日托机构,准时返回工作岗位。官方数据表明,19753岁以下婴幼儿的入园率和入托人数都几乎恢复到20年前的水平。

  20世纪80年代初期,随着“一对夫妇只生育一个孩子”的公开信发表,我国的计划生育政策的开始正式实施,随着城市当中出生孩子人口数的减少,托育服务再次进入了一个小幅缩减阶段。

  不过,这种局面很快就得到戏剧性反转。随着改革开放进程的加快,社会发展带来的经济活力对正规就业的劳动力提出更大规模需求,为了配合支持妇女就业,国家再次强调托幼事业是一项社会性的事业,把托幼机构的设立提到需要全党全社会重视的高度。通过一系列政策推动,各级政府、企事业单位和街道社区举办托幼机构的积极性再一次被调动起来。尤其是全国托幼会议召开以后,托幼事业有了更快发展,一个惠及广大劳动者的公共托幼系统迅速建立起来。1980年,据22个省、市、自治区的不完全统计,城乡婴幼儿入托人数为3400多万人,入托率达28.2%1988年,城市婴幼儿入托率上升至38.9%。这种增长趋势在上世纪九十年代中期达到高峰,据统计,1995年全国各级各类托儿所已接近27万所。在托育服务发展鼎盛的时期,我国城乡各类托儿所、幼儿园的数量已经达到了将近100万,入托幼儿总数将近突破350万,甚至3岁以下婴幼儿的入托率也已经到了惊人的30%左右。

  20世纪80年代晚期开始,随着全国范围内单位福利制度的逐步瓦解,原有城市托育服务体系进入了第三次缩减期。与前一次低谷不同,这次托育服务遇到的难题不仅是政府对幼儿托育的投入缩减等外部支持条件缺失,而且同时也叠加了由于计划生育政策带来的生育孩子数量减少的内部发展动力不足。由于很多城市家庭只生育一个孩子,很多家庭都不再舍得把3岁以下的婴幼儿托付给托育机构照料。这导致了20世纪80年代晚期以来,几乎所有城乡托育机构都面临生源不足的窘境,一些托育机构甚至会因为生源不足而被迫停业。

  我国托育服务的第四次高峰严格说还没有出现,但是在我国政府的大力政策倡导和舆论宣传攻势下,已经初现端倪。201615日,中共中央、国务院印发了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》。《决定》就我国3岁以下婴幼儿托育服务发展做出了明确的战略规划,即合理配置3岁以下婴幼儿照料、学前教育等资源,引导和鼓励社会力量举办普惠性托儿所和幼儿园等服务机构,增强社区3岁以下婴幼儿照料等服务功能。可以说,这一顶层设计为未来的我国托育服务发展指明了前进方向。实践中,基层政府也进行了大量的探索。比如,截止到20184月,上海先后有63家不同规模和性质的机构和场所通过审核、拿到政府核准的可以开办托育服务的资质告知书。

  另外,为了建立健全3岁以下婴幼儿托育服务的政策体系、标准规范体系和服务供给体系。20192月,国家发改委等18部门联合印发了《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》,方案把增加托育服务有效供给纳入到了政府有关部门的行政职能和行动任务当中;20193月,“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务,支持社会力量兴办托育服务机构”等表述也被明确地写进了全国两会的政府工作报告中。20195月,国务院办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。同时,近年来托育相关研究成果也增加很快,截至目前,知网上以托育为主题的相关论文已经从2015年的1篇迅速上升到2018年的54篇,其中博硕士论文更是高达6篇。

  身处新时代,面对新形势、新任务、新问题,只要我们始终坚持在发展中保障和改善民生,全面推进幼有所育战略,通过地方政府和各类社会组织的共同努力下,不忘初心,砥砺前行,就一定能够早日迎来我国托育服务发展的第四次高峰。